ТОВАРИЩ
ТЕМЫ ЗАСЕДАНИЙ КЛУБА "ТОВАРИЩ"
НОВОСТИ
| КЛУБ
| ТОВАРИЩ, ВЕРЬ!
| ОБЗОР ПРЕССЫ
| АНАЛИТИКА
| КРИТИКА
| ФОРУМ

Клуб работает с 7 августа 2003 года



АНАЛИТИКА

Александр Бахманов: Непризнаваемые ошибки обходятся дороже. Полемические заметки о некоторых итогах реформы Совета Федерации

Реформа, которую никто не оценивает "по гамбургскому счету" на предмет соответствия слов и дел, планируемых целей и реализуемых итогов - не есть реформа. Это что - то другое. Готов поверить, что реформу Верхней палаты Российского парламента замышляли люди, которые хотели "как лучше", или "как удобней"…Вопрос в другом: что из этого получилось…Опасны не ошибки, опасны ошибки, которых упорно не признают, ошибки, выдаваемые за достижения. Стилем российских политиков, похоже, стала привычка очередную "конфузию выдать за викторию" - им это делать гораздо легче, чем признать совершенную ошибку...

В начале 2002 года социологический опрос показал, что о новом принципе формирования Совета Федерации – одного из ключевых мероприятий предложенных реформ государственного управления ничего не знало 75% граждан. В курсе было 10% опрошенных, еще 14% - что-то слышали об этом.

Определенное мнение по этому вопросу имело только 12% респондентов: 8% одобрили новый принцип формирования Совета Федерации, 4% - отдали предпочтение прежнему. (ИНТЕРФАКС- 24.01.2002). Увы, но как выглядел бы сегодня расклад оценок, мы можем только гадать.

Попытаемся оценить проведенную реформу Совета Федерации. К достоинствам двухпалатности - "бикамерализма" авторитетные эксперты относят следующие: 1. Взаимное сдерживание палат, обеспечивающее самоконтроль парламента и вырождение его в корпорацию, действующую лишь в собственных интересах (для РФ этот вопрос стал особенно актуальным). 2. Партия большинства лишается возможности кроить "под себя" Конституцию и законы, и в нашей ситуации (где нижняя палата не оказывает влияния на правительство) СФ может и должен выступать как клапан, смягчающий противоречия исполнительной и законодательной власти. 3. Контрольно-аудиторские функции за качеством продукции основной законотворческой структуры парламента также крайне важны в ситуации, когда качество многих "пекущихся" в Думе законов оставляет желать лучшего. 4. Наконец, многомерность и многосторонность представительства интересов общества – СФ должен персонифицировать в себе региональное измерение представительства.

Посмотрим под этими углами зрения, КАК реформа СФ модифицировала данные достоинства "бикамерализма" - двухпалатности. Необходимость оппозиции всевластию исполнительной ветви, баланса ветвей власти еще не осознана обществом в полной мере как практическая проблема. Асимметрия и перекосы наших "ветвей власти" не осознаются как фактор, во многом определяющий ущербность качества принимаемых властных и управленческих решений.

Взаимное сдерживание палат, не позволяющее вырождаться в эгоистическую корпорацию. Не рассматривая вопрос о качестве законов выходящих из Думы, коснемся только законотворческих функций Верхней палаты. При реформировании СФ и переводе ее состава на постоянную основу немало говорилось о новой роли Верхней палаты в законотворческом процессе. Кое - кто даже усматривал в реформе СФ чуть ли не угрозу законодательной роли Думы. Но опасения оказались пустыми. Наезжавшим в Москву раз в месяц на пару дней на сессии СФ губернаторам и спикерам региональных парламентов ставилось в вину "поверхностное рассмотрение" важных для страны законов, довольно частое отсутствие на заседаниях. Но вечная проблема с кворумом не ушла в прошлое и в новом СФ: банкиры и промышленники оказались ненамного дисциплинированней губернаторов и спикеров. Наверное, в этой критике была доля истины, но за 1996-2000 г. из 1350 законов, поступивших из Думы в СФ, отклонялись почти 400 раз и по ним работали согласительные комиссии. Для нового состава СФ отклонить закон – это, почти что, ЧП... Сегодня по пальцам, как редчайшие исключения, можно назвать отклоненные "новым СФ" законы, вроде декларативного "Закона о русском языке" или одного из 6 законов в пакете по реформе энергетики... Впрочем, и за отклоненными законами, как правило, стоит просьба правительства или пожелание администрации, а не интересы регионов, делегировавших сенаторов. Чаще всего старый состав СФ отклонял думские законопроекты в связи с их финансовой необеспеченностью. Кто - кто, но губернаторы лучше большинства депутатов понимали "цену вопроса" и не были склонны "кукарекать, а там хоть солнце не вставай…".

Причина "проштамповывания" думской законодательной продукции не в мистическим образом повысившемся качестве думского законотворчества, а в изменении принципов формирования СФ и специфике его нынешнего состава. Время от времени реальная степень проработанности законов, демонстрирующая "профессионализм" и юридическую компетентность ставшей "профессиональной" палаты, обнажается - как это было в случае с нашумевшими поправками к закону о СМИ и к закону о терроризме, проштампованные и в Думе и в СФ (один голос "против") по горячим следам событий на Дубровке. Поправки, призванные продемонстрировать "принятие решительных мер" и найти виновных в лице журналистского сообщества и в деятельности СМИ. Данные политически ошибочные и практически бесполезные поправки пришлось "ветировать" самому Президенту. Стал бы старый состав СФ столь же поверхностно и беззаботно поддерживать такого рода правовые "новации" политизированной и идущей на поводу у популистских настроений Государственной Думы?

Широко обсуждавшийся вопрос о соответствии регионального законодательства федеральному также решается сейчас не столько через "палату регионов", сколько через институт полпредов. Хотя, казалось бы, кому как не палате Федерального Собрания, члены которой представляют региональные ветви власти и которые стали работать "на постоянной основе", создали при себе Ассоциацию региональных законодателей, под силу осуществить эту функцию… Увы.

И дело не в каком-либо единичном ущербном законе. Дело в функциональной несостоятельности самой архитектуры власти и такого его здания, как верхняя палата Федерального Собрания. Как ни парадоксально, в руководстве "профессионального" СФ почти в два раза сократилось представительство и влияние региональной законодательной власти (если в прежнем составе главы законодательных собраний занимали 6 руководящих постов из 17, то в при создании "нового СФ" представителям законодательных собраний досталось лишь 6 из 28 постов в руководстве). Не случайно Президент в своем Послании был вынужден остановиться на проблеме необеспеченных ресурсами обещаний власти, ведущих лишь к ее дискредитации. Неизвестно, предусматривали ли советники и эксперты Президента, планируя реформу СФ и убеждая Президента в "профессионализме" новой модели СФ снижение его роли как законотворческого "фильтра", особенно под углом зрения региональных интересов. Или эти "мелочи" рассматривались как "неизбежные издержки", а, может, и вовсе не принимались во внимание в пафосе институциональной борьбы с "региональными баронами"?

Не рискну сравнивать состав СФ с составом Государственной Думы, правоцентристское большинство которой с таким энтузиазмом инициировало его реформу и выяснять, кто из них "левее" или "правее"…Но рискну утверждать, что СФ, как целое, был менее популистским, нежели Дума… Более политически и социально ответственным перед электоратом.

В кадровой политике старый состав СФ в рамках своих конституционных полномочий пытался (хотя бы изредка) выступать как противовес всевластию исполнительной власти. Всем памятна история с "упрямством", оказавшимся впоследствии политической прозорливостью, которое проявил старый состав СФ и при утверждении генеральным прокурором А. Ильюшенко, на которого в конце концов было заведено уголовное дело. Аналогичной была история со смещением с должности генерального прокурора Ю. Скуратова: "как только Скуратов показался не вполне лояльным по отношению к членам "семьи" был применен "откровенно уголовный способ устранения противника"- пишет бывший спикер СФ в своих воспоминаниях (Е. Строев. На стремнине. М.2002,с.39), добавляя от себя, что "запасать или фальсифицировать компромат друг на друга "на черный день" стало "доброй традицией" у политической молодежи ельцинского призыва"... …

Как поступил бы нынешний состав СФ, называемый злыми языками "филиалом администрации Президента" в подобных конфликтных кадровых ситуациях можно лишь гадать…Кадровые назначения и в самом - то СФ стали менее прозрачными, но не более удачными…Например недавнее отстранение вице-спикера СФ А. Вихарева со своей должности (впрочем, как и назначение) никак не были публично мотивированы и было осуществлено за закрытыми дверями…Можно много говорить о тревожных тенденциях отчуждения от власти, проявляющихся на выборах... Но подобный "подковерный" стиль кадровых решений, "непрозрачность" деятельности верхней палаты ФС для общества не способствует преодолению этого отчуждения... Скорее, усиливает его. Даже сами сенаторы внутри СФ начинают негативно реагировать на кулуарность кадровых решений, "прокатив" недавно не согласованную с ними кандидатуру нового вице-спикера палаты... Речь не идет о большей "левизне - правизне" нового состава СФ. Речь идет о степени транспарентности публичного института власти и непубличном, закрытом стиле его деятельности. Впрочем, после приказа руководителя аппарата СФ от 22 апреля 2003 г. гласящего, что "Работники Аппарата Совета Федерации не имеют права по собственной инициативе выступать в средствах массовой информации в качестве государственных служащих", говорить о транспарентности верхней палаты стало и вовсе бессмысленно…

Увеличилась или уменьшилась возможность СФ выступить необходимым элементом политической устойчивости в системе сдержек и противововесов? Старый СФ был реальным противовесом исполнительной власти и ее непредсказуемому "правому" Президенту, балансировавшему на грани отделяющей его от роли марионетки олигархов. Спикер Егор Строев, вполне соотносимый по политическому весу (и авторитету в кругах региональных элит) с Президентом, был относительно "левым" в той мере, в какой был социально ответственным политиком, в какой мере был лоббистом интересов региона и его хозяйственных субъектов, одновременно сохраняя статус и политика федерального масштаба.

В своих мемуарах он выражает надежду, что его преемникам удастся "сохранить за СФ репутацию палаты стабильности и ответственности" (с.48). Но для придания остойчивости кораблю политической власти нужен "политический вес" палаты, зависящий от многих факторов. А с "политическим весом" у нового СФ есть проблемы. Новый спикер уже успел посетовать (Интерфакс. 09.04.2003) что из 32 случаев приглашений на "правительственный час" лишь в 14 случаях пришли именно те представители исполнительной власти, которых приглашали в СФ. В остальных случаях были присланы заместители, нижестоящие чиновники и просто "мальчики для битья". Приглашениями "губернаторского" СФ министры манкировали гораздо реже…

Порой нам кажется, что политическая стабильность рождается сама собой, что способ формирования, парламента, состав депутатов, фигура лидера не имеет к стабильности никакого отношения… Но эта иллюзия легко может быть опровергнута течением политической жизни.

После денонсации Государственной Думой Беловежских Соглашений Президент позвонил тогдашнему спикеру СФ, заявил о своем желании распустить Государственную Думу и спросил о поддержке этого шага Советом Федерации. "Пришлось сказать прямо, - вспоминает Строев, - что я сомневаюсь в целесообразности этого шага, который неизбежно станет началом нового крупного политического конфликта"... Утром в Кремле Президент заявил спикеру СФ: "Вы правильно поступили вчера... Меня провоцировали, хотели сыграть на моем характере". Аналогичную позицию занял тогда, по словам Строева, и Ю.М.Лужков. "И это страшно: - заключает нынешний Орловский губернатор, - демократически избранные руководители высших государственных органов должны мчаться к главе государства, чтобы отговорить его от глупости, нашептанной господином или госпожой "Никто". А если не успеют?"

Трудно представить нынешнего спикера СФ, спорящего с ним по какому либо принципиальному вопросу или отговаривающего Президента от какой-нибудь, пусть всецело гипотетической "глупости"… И виной этому не недостаток воображения, а понимание того, что ни нынешний СФ, ни его лидер не способны играть роль противовеса. Даже в случае острой политической необходимости в таком противовесе. Например, в каких либо форс - мажорных обстоятельствах…

Сходная ситуация сложилась с контрольно-аудиторскими функциями верхней палаты. Для расследования причин августовского дефолта, например, по инициативе "старого СФ" была создана специальная комиссия во главе с сенатором В. Пивненко. Комиссия констатировала, что именно "решения Правительства Российской Федерации от 17 августа повлекли за собой катастрофические последствия для экономики и финансовой системы России, обесценение доходов и сбережений миллионов людей", что в сочетании с учетом "сознательного раскрытия конфиденциальной информации (о готовящихся решениях) узкой группе заинтересованных лиц, включавшей руководителей некоторых коммерческих банков и представителей иностранных финансовых институтов". Это было квалифицировано как "тягчайшие преступления против общества и государства". Все материалы, переданные в генпрокуратуру, до сих пор находятся там, и никакой реакции нет…

Можно ли помыслить в нынешнем "профессиональном составе" создание аналогичной комиссии? Нет, конечно, если из Кремля будет дана "отмашка" "топить правительство", то в критике недостатка не будет. Но чтоб по собственной инициативе?

Нынешний СФ в СМИ по инерции называют Палатой регионов, и она действительно формально является ключевым институтом российского федерализма, призванным быть площадкой для притирки и согласования федеральных и региональных интересов. Но данное название может оказаться далеко не соответствующим характеру деятельности СФ. Палата, вполне может утратить ту меру социальной ответственности, которую имела, являясь по составу "палатой губернаторов и спикеров" избранных прямым голосованием. Ярким индикатором коллизии интересов самих сенаторов и как бы делегировавших их регионов стал разразившийся в апреле 2003 г. скандал с отзывом представителя Президента Татарстана Р. Алтынбаевым. Напомню, что в соответствии с законом представитель региональной власти, может быть отозван делегировавшим его регионом. Но СФ проявил "характер", поскольку их зависимость от региональных властей и представительские функции и негарантированность (возможность отзыва) статуса давно тяготит сенаторов. По словам сенатора от Тувы Л. Нарусовой сенаторы "не должны зависеть от настроения и капризов главы региона". СФ проголосовал 23 апреля 2003 г. против отзыва представителя Татарстана (за было подано лишь 43 голоса, против 61, воздержалось 17), создав правовую коллизию, которую, вообще - то, следовало предвидеть при создании новой палаты и прописать механизм ее разрешения. Вопрос был в конце концов "улажен", но иеархия норм оказалась не прописанной, продемонстрировав определенную нежизненность закона о СФ как регулятивного механизма и "сырой" характер самой реформы верхней палаты.

В Думе у депутатов прошедших по партийным спискам нередко возникают аналогичные коллизии между партийной принадлежностью и собственным "непартийным" голосованием. В СФ также неоднократно возникали трения региональных законодательных палаты с представителями Мурманской, Брянской, Ленинградской областей как конфликт между позицией региональной ветви власти делегировавшей сенатора и собственной позицией сенатора. Далеко не всегда ему выгодней голосовать в интересах региона, в соответствии с позицией большинства в региональном законодательном собрании.

Изменение характера формирования Совета Федерации изменило и характер взаимоотношений федерального центра с регионами. Произошел процесс "поправения", то есть снижения социальной ответственности верхней палаты. И снижение возможностей федерального центра влиять на региональную власть через СФ. Многие из членов СФ воспринимают себя в лучшем случае как лоббистов региональных элит и бизнеса, связанного с этими элитами. Причем, в условиях отсутствия закона о лоббизме, трудно провести четкую демаркационную линию между понятиями "коррупция" и "лоббизм". Впрочем, понятия "коррупция" в российском законодательстве тоже нет. В худшем случае – "купленный" мандат для них есть капиталовложение, которое нужно окупить любой или почти любой ценой, получив максимальную прибыль от сделанных в мандат инвестиций. Даже лидер СПС Б. Немцов как-то назвал СФ "насмешкой над федерализмом". Ирония в том, что представители СПС в Думе были одними из активнейших инициаторов реформы в Думе. И в нынешнем СФ лоббисты финансово-промышленных группировок, идейно близкие СПС, составляют непропорционально большую часть сенаторов, в разы превышая представленность этой партии, ее позиций и ее идеологии в российском обществе.

Старый состав более зеркально отражал и настроения и политический спектр российского общества. Для губернаторов и спикеров парламентов идеология не играла определяющей роли. Региональные выборы, как правило, были жестким экзаменов отсевающим непопулярные фигуры. Поэтому "личностный калибр" сенаторов всегда играл важную роль. Рискну даже утверждать, что выборы губернаторов, в отличие от федеральных выборов в Думу, как правило, носят менее идеологизированный характер. Основным критерием отбора на выборах глав регионов для избирателя является вопрос: "потянет" человек регион или нет, сможет ли он успешно решать проблемы региона?… Партийность же не является, как правило, определяющим критерием. Административный "должностной" и "личностный" ресурс играл в их политике и принятии ими конкретных решений зачастую более важную роль, нежели позиция партии. СФ в целом. Видеть в Кубанском "батьке" харизматике Н. Кондратенко или популярнейшем в Кузбассе А. Тулееве послушного "солдата партии" (КПРФ или НПСР) можно только при очень высокой степени предвзятости, идеологизированности и оторванности от реальной жизни, которая напрочь обесценивает любой анализ. Рязанский Любимов, брянский Лодкин, челябинский Сумин или алтайский Суриков -вполне самостоятельные фигуры использующие ресурсы местной региональной организации КПРФ для нужд региона, а не наоборот. Скоре это государевы люди "по должности". Поэтому выход Г. Ходырева после победы на губернаторских выборах в Нижнем Новгороде из КПРФ, или трения КПРФ и А.Тулеева вполне логичны, показывают их практицизм и прагматизм. Курганский губернатор Богомолов или Ставропольский Черногоров, Липецкий О. Королев также вполне системные политики, которых скорее история, случайность и логика противоборства заставляют позиционироваться как "левых". И "левизна" здесь выступает как противовес федеральному уровню, как большая социальная ответственность за стабильность в регионе, заставляющая учитывать интересы региона как целого. Когда этого требует управленческая целесообразность, они вполне могут пойти на конфликт с областной партийной организацией и ее лидерами. Причем, здесь не имеются в виду довольно противоестественные экстравагантные и недолговечные союзы с КПРФ таких фигур как экс-губернаторы Горбенко (Калининградская область) Руцкой (Курская область) или Кислицын (Марий-Эл).

Для старого состава СФ, скорее, было типичным сдержанно скептическое отношение к партиям, как правым так и левым, его бывшего лидера Е.Строева: "весь депутатский корпус (в том числе и депутаты одномандатники) и Дума в целом находится под полным контролем тех странных образований, которые у нас называются политическими партиями и которые, в свою очередь, плотно контролируются множеством явных и теневых групп влияния", поэтому "последовательней и логичнее было бы перевести всю межпартийную борьбу в одномандатные округа и проводить в них выборы в два тура" (Е. Строев Ук. Соч. с. 77). Такая "антипартийная" позиция – экс-спикера СФ и критическое отношение к выборам по партийным спискам весьма широко распространена в губернаторском корпусе. Нынешний спикер вслед за "старшими товарищами" из "Единой России" (Б. Грызлов, С. Шойгу) - сам один из лидеров "Партии Жизни", впрочем, уверяющий публику, что занимается партийной работой в свободное от основных занятий время. Сможет ли избиратель отделять нескончаемые визиты по регионам председателя Совета Федерации С. М. Миронова от визитов партийного лидера С. М. Миронова, покажут выборы…

К слову сказать, новый СФ в определенной мере перестал быть представительным органом. Конечно, такой сенатор, как бывший губернатор "батька Кондратенко", и по сей день воспринимается на Кубани как представитель региона. Резкое снижение представителей региональных элит в СФ значительное количество сенаторов "москвичей", что бы ни говорилось об их "профессионализме", "вхожести в московские кабинеты" на благо региона, увеличивает культурное и политическое отчуждение населения регионов от федерального центра, от Москвы. Российская глубинка небезразлична к федеральным карьерам своих земляков, земляческие связи играют в экономической, политической жизни российских регионов гораздо большую роль, нежели это представляется из Москвы. И нежели это представлялось авторам реформы СФ. Выборы губернатора в Красноярске (когда один из лидеров губернаторской гонки важнейшим мотивом выборов сделал деление на "наших" и пришлых) – это лишь одна из попыток эксплуатировать особенности региональной ментальности и региональной политической культуры. И особую тревогу непредставленность регионов в Москве известными региональными фигурами вызывает, когда отчуждение приобретает еще и этническое измерение. Тувинские корни министра Шойгу во многом объясняют его популярность в республике. Когда нынешнюю Туву в СФ не представляет ни один тувинец, а банкир С. Пугачев и землячка Президента Л. Нарусова - степень этнического отчуждения от федеральной власти может только расти, и компенсировать в полной мере ее не способна никакая активность "на благо республики".

Реформа Совета Федерации подавалась обществу как модернизация и пример повышения эффективности институтов власти, увязываемые с именем Президента. Не исключено, что вопиющие издержки реформы и постоянно демонстрируемая "эффективность" СФ может оказаться одним из уязвимых мест власти, иллюстрацией направленности ее интенций, реального уровня ее профессионализма, компетентности. Средством компрометации и дискредитации власти, как в глазах избирателя, так и в глазах региональных элит в преддверии выборов.

Спикер СФ хотел бы оставить действующую модель верхней палаты еще года на три… Его мотивы достаточно прозрачны. Но чем скорее будут осознана ошибочность и издержки проведенной реформы СФ, чем активней вопрос о "работе над ошибками" будет вноситься в повестку дня предстоящих выборов и станет достоянием и пунктом партийных программ и составной частью административно-государственной реформы, тем будет лучше для России и ее граждан.

Свои ошибки способна признать лишь сильная и умная власть, слабая и неумная - упорствует в своих заблуждениях…


ЧИТАЙТЕ
"Товарищ" рекомендует: приступаем к созданию рейтинга литературных произведений

ЭКСПЕРТНАЯ ЛЕНТА
  • Павел Святенков: Еврейский вопрос в России
  • Леонтий Бызов: Еврейский вопрос в России
  • Армен Асриян: Еврейский вопрос в России
  • Виктор Милитарев: Еврейский вопрос в России


  • ТОВАРИЩ, ВЕРЬ!
  • Тимур Шаов: Товарищи ученые
  • Анатолий Беляев: Мы не вышли с тобой
  • Александр Харчиков: Белый дом
  • Александр Харчиков: Реквием-93
  • Майя Алексеева: Когда придут наши
  • Николай Прилепский: Полугодовая панихида
  • Александр Крылов: Я не погиб...
  • Страна, которая где-то есть

  • ОБЗОР ПРЕССЫ
  • Интервью Владислава Суркова "Комсомольской правде"
  • Михаил Ходорковский: Кризис либерализма в России


  • АНАЛИТИКА
  • Сергей Черняховский: Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ)
  • Армен Асриян: Стерегущие дом
  • Михаил Денисов, Виктор Милитарев: Безвременные грезы российских либералов
  • Виктор Милитарев: Консерватизм и социал-демократия: параметры альянса

  • КРИТИКА
  • Михаил Денисов, Виктор Милитарев: Феноменология повседневной черной магии
  • Михаил Денисов, Виктор Милитарев: Русскоязычная фантастика как теневой духовный лидер

  • ССЫЛКИ
  • АПН
  • ФОРУМ - открытая электронная газета
  • Газета "Спецназ России"
  • ТРАДИЦИЯ
  • STOPPER
  • Михаил Харитонов. Ненаучная фантастика
  • КРЕМЛЬ.ORG
  • Полярная звезда
  • Журнал Виктора Милитарева
  • Информационное агентство РОСБАЛТ









  • поиск информации



    НОВОСТИ
    | КЛУБ
    | ТОВАРИЩ, ВЕРЬ!
    | ОБЗОР ПРЕССЫ
    | АНАЛИТИКА
    | КРИТИКА
    | ФОРУМ

    Полное или частичное копирование материалов
    приветствуется со ссылкой на клуб "Товарищ".
    Rambler's Top100


    По вопросам сотрудничества пишите info@ctvr.ru